네덜란드의교통광고관리 매커니즘과지원체계

글｜국민대학교 언론정보학부 이태준 교수

지금 글로벌 광고시장은 옥외광고매체의 매력에 흠뻑 젖어 있다. 디지털 사이니지(Digital Signage)의 등장으로 기존의 전통적인 옥외광고(Outdoor Advertising)가 가졌던 수동적이고 일방향적인 광고커뮤니케이션을 탈피하고 소비자의 능동적인 반응을 유도하고 소비자와의 상호작용성을 극대화시키는 광고플랫폼으로 자리매김하면서 오늘날의 옥외광고는 대안매체(Alternative Media)의 핵심요소이자 경험마케팅(Experiential Marketing)의 촉매제로 활용되고있다. 그러나 이와 같은 옥외광고의 인기와 효과에 대하여 광고 실무자들과 연구자들은 과연 옥외광고가 어디까지 진화할 것인지 그리고 실질적인 ROI는 어떻게 산출해야 하는 것인지 궁금해 하고있다.

이와 함께 옥외광고 전반에 걸친 거시적인 고민들. 예를 들어 급변하는 옥외광고 산업을 어떻게 지속적으로 육성시켜 나가야 할지 그리고 옥외광고가 정치, 경제, 사회, 문화적으로 어떠한 함수관계를 갖고 있는지에 대해서 진지하게 접근하게 되었다. 특히 최근에 각종 거시적인 경제지표와 함께 소비자 행복과 복지 그리고 사회의 균형적인 발전 등이 국정의 주요한 현안 업무가 되면서 변화무쌍한 옥외광고 산업과 관련 정책에 대해서 재조명할 것과 소비자 문화의 한 축으로서 옥외광고 현상이 어떻게 다루어져야 하는가에 대한 진지한 담론이 필요한 실정이다.

따라서 필자는 옥외광고 선진국에서 옥외광고를 어떻게 이해하고 받아들이는지 또한 옥외광고를 사회경제적, 문화적으로 어떻게 관리하고 있는지를 살펴보고자 한다. 특히 소비자 문화와 시장경제 체제가 글로벌화됨에 따라 다른 국가의 제도와 정책 그리고 문화적인 견해를 비교, 검토하는일은 옥외광고 실무자에게 모종의 시사점을 제공할 수 있을 것이다.

아울러 옥외광고의 정책과 규제를 담당하는 기관 및 전문가들에게는 옥외광고 현안과 문제점을 해결하기 위한 정책적 함의와 규제적 당위성을 마련해줄 수 있을것이다. 이를 위해 저자는 옥외광고 산업과 긴밀한 관계를 유지하면서 효과적인 제도를 마련하고 있는 국가들(미국, 영국, 일본, 호주, 독일, 오스트리아, 스웨덴, 덴마크, 핀란드, 네덜란드 등) 가운데 네덜란드의 교통광고의 법규, 정책, 규제에 대해서 살펴본다.

규제 프레임워크(Regulatory Framework)

먼저 네덜란드의 옥외광고 규제 현황과 담당 기관을 알아보고자 한다. 네덜란드의 옥외광고를 규제, 감독, 관리하는 대표적인 기관은 릭스워터스타트(Rijkswaterstaat)이다. 이는 네덜란드 Ministry of Infrastructure and Environment의 산하기관으로 주요 업무로 국가, 지방 자치체 등이 발주하는 공사를 관리, 감독하고수도 및 식수와 관련된 사업을 총괄하는것이다.

특히 오래 전부터 수로 및 관개사업을 진행하고 도로 확충, 유지, 보수 공사를 책임지고 있으며, 궁극적으로 네덜란드 국민을 홍수로부터 안전하게 보호하는 데 가장 큰 역점을 두고있다. 최근에 이 기관에서는 철도 및 도로와 같은 교통시설 확충 및 개발 사업에도 큰 비중을 두고 있는데 국가의 혈맥과 같은 수로 뿐만 아니라 도로 또한 혁신적인 관리와 개발을 통하여 국민의 삶의 질 전체를 향상시키고자 한다.

현재 릭스워터스타트는 네덜란드 내 10개 지역에 6개 전문가 그룹 서비스와 2개의특별서비스조직으로 구분되어 업무를 하고있다.

릭스워터스타트(Rijkswaterstaat) 사옥

최근에 교통 관련 행정업무의 중요성이 높아지면서 릭스워터스타트는 교통과 관련된 옥외광고에 대해서 진지하게 접근하고 있다. 구체적으로 살펴보면, 릭스워터스타트가 네덜란드 도로의 3,100km 혹은 약 2% 정도에 해당되는 지역의 옥외광고를관리, 감독하고있으며, 나머지 98%는 지방정부에서 맡고있다. 규정상 네덜란드의 옥외광고는 길 우측편에 설치되어야하며 기본적인 설치위치는 도로의 가장자리로부터15m 떨어진곳이어야한다. 그러나 이는 도로여건과 다른 공간적인 요소들에 따라 가변적 일 수 있는데, 특히 이 가운데 가장 중요한 고려사항은 옥외광고물이 설치되는 장소가 개발지역인지 혹은 지역의 유동인구나 차량의 트래픽(Traffic)이 많은 지역인지 여부이다.

릭스워터스타트(Rijkswaterstaat)의 가이드라인에 따른 실제 옥외광고물 설치 사례

예를 들어 릭스워터스타트의 사이니지(Signage) 가이드라인을 살펴보면, 개발유지보수공사가 시행되는 지역에서는 도로안전상의 문제를 일으키거나 보행자 및 운전자의주의를 분산시키는 어떠한 것도 용인할 수 없다고 명시하고 있다. 따라서 이러한 지역에 당연히 옥외광고물 또한 설치할 수 없다. 다만 교통단속장비만 이와 같은 지역에 설치 가능한데 예외적으로 옥외광고물이 설치 가능한 조건으로는 공사를 소개하거나 추후 공사 계획을 알리는 내용과 운전자, 보행자의 안전을 환기시키는메시지가 있는 경우가 되겠다. 그러나 도로유지보수 공사가 한창 시행 중인 지역에서 설치된 옥외광고물에 대한 관리, 감독의 책 임은 도심지역 인 경우는 지방자치단체(municipalities)가, 시골지역에는 도(provinces)에게 있다. 행정처분과 법적인 제한이 따르는 경우는 공통적으로 옥외광고가 교통제어시설(traffic control devices)과 유사하여 보행자, 운전자에게 혼동을 일으킬 때와 교통안전(traffic safety)상 위험을발생하는 경우가 되겠다.

노테르담의 교통시설 및 도로에 설치된 옥외광고물 사례

교통광고와 지역환경과의 조화

최근 한국에서도 논의되고 있는 거리조성사업과 유사하게 네덜란드 정부 또한 거리조성사업(Route Design Project)의 일환으로 옥외광고물의 정비 및 제도적 지원에 심혈을 기울이고 있다. 먼저 네덜란드의 거리조성 사업과 관련된 정부기관을 살펴보면, 교통(Transport), 관공서 공사(Public Work), 수도사업(Water Management), 주택계획(Housing Planning), 환경(Environment), 농업/자연/식품 품질(Agriculture, Nature, and Food Quality) 행정부 산하 기관들이 네덜란드의 도로, 거리, 지역의심미성과 기능성을 제고하기 위해 일관적이고 효율적인 정책과 규제를 마련하여 적용하고있다.

거리조성 사업 전후의 네덜란드 하이웨이 A12의 경관

예를들면 최근의 거리 조성 사업의 일환으로 크게 주목받고있는 사안으로 네덜란드의 고속도로를 아름답게 가꾸고 동시에 거리환경과 주변환경 간의 조화를 통하여 도로의 공간성을 극대화하고자 하는 것을 들 수 있다. 이를 위해 선행적으로 고속도로에 정신없이, 어수선하게 방치되어 있는 옥외광고물을 철거하거나 치우는 노력이전개되고있다.

이와 같은 네덜란드 정부의 거리조성사업이 처음으로 적용된 지역은 헤이그(Hague)에서 독일접경선(German Border)까지 잇고 있는 하이웨이 A12가 있다. 구체적으로 살펴보면 하이웨이 A12가 잇고 있는 지역경관을 대표하는 장소를 11개 선정해 도시, 목초지(Meadow), 숲, 모자이크(Mosaic)의 네 가지 기준에 의거하여 분류했다. 그리고 구분된 각각의 지역에 지역경관을 보호하고 효율적으로 국토와 도로를 활용할 수 있는 정책을 마련했다. 그리고 이러한 정책적 기반에 따라 하이웨이 A12 인접 지역들에 설치된 옥외광고물도 자연환경과 도로여건과 상호조화를 이룰 수 있도록 설치 및 변경되었다.

네덜란드 거리의 점포 간판

안전

네덜란드 정부의 옥외광고에 대한 규제적 틀의 쟁점은 국민의 안전에 있다고 해도과언이 아닐 것이다. 전 세계적으로 네덜란드는 도로안전점수가 가장 높은 국가 중 하나다. 예를 들면 2007년에 교통사고로 사망한 사람의 수가 인구 100만명 당 43명을 기록한 바 있는데, 이 수치는 영국 50, 스웨던 52, 독일 60, 핀란드 72, 덴마크 75, 오스트리아 77, 미국 142의 수치와 비교하면 네덜란드는 상대적으로 교통사고로 인한 인명피해가 적은 국가이다. 또한 2010년에는 교통사고로 인한 사망자수가 약 750명이었는데 네덜란드 정부는 2020년까지 사망자 수를 500명 수준으로 낮추겠다는 계획을 갖고 있다.

특히 네덜란드 정부는 1990년도부터‘Sustainable Safety’이라는 정책을 실행하고 있는데, 이 정책의 일차적인 목표는 자동차 대형사고를 줄이고 혹 사고가 발생하더라도 경미한 수준으로 사고의 심각성을 줄임으로써 교통사고로 인한 인명피해를 최소화하고 수반되는 각종 사회문제를 방지하고자한다. 이를 위해 네덜란드정부는 사회기반시설, 운전자, 차량에 통합적으로 적용되는 세부시행 규칙 및 세칙을 마련하였는데, 이는‘Sustainable Safety’ 정책을 효과적으로 완수하기 위해서 도로의 기능성(Functionality)을 높이고 도로 디자인을 표준화하며 도로이용자 습관과 행동을 과학적으로 분석하고, 도로 이용자의 심신에 편안함을 주는 환경을 조성하는데 역점을 둔것이다.

실제로 Sustainable Safety 정책을 시행하는데 있어서 가장 기본적인 과제로 삼았던 것은 열악한 도로여건을 개선하고 동시에 취약성(Vulnerability)이 높은 도로이용자를 교육과 캠페인을 통해 향상시켜 나간다는 것이었다. 릭스워터스타트는 이러한 정책적 기조에 따라 다음과 같이 도로 이용자의 특징을 구분하였는데, 관련된 시행규칙의 내용을 살펴보면 직접적으로 네덜란드 정부에서 도로이용자를 어떻게 정의하고 파악하고 있는지 그리고 도로이용자의 의식, 행동, 습관을 발전시키기 위해서 어떠한 정책적 접근법을 활용하고 있는지를 알 수 있다. 그리고 간접적으로 네덜란드 정부가 교통광고와 관련하여 어떠한 정책적 입장을 취하고 있는지 어떤 행정적 조치를 마련하고 있는지 등을 엿볼 수 있겠다.

더욱 최근 에릭스워터스타트는 도로 이용자의 주의를 분산시켜 위험을 일으킬 수 있는 잠재적인 요인들을 제거하고자 여러 가지 프로젝트를 시작하였는데, 이 가운데 하나는 디지털 사이니지(Digital Signage)와 공공미술(Public Art), 풍력발전용 터빈(Wind Turbines)과 특이하거나 보기 드문 디자인과 시청각 이미지를 사용한 옥외광고물이 도로이용자에게 미치는 영향력을 실증적으로 조사하는것이다.

신기하고 새로운 옥외광고물에 대한 관리법을 마련하면서 릭스워터스타트는 옥외광고물과 사고율 간의 상관관계를 입증하는 실증적 연구사례가 부족하다는 점을 인식하였고, 이러한 연구결과들의 부재가 궁극적으로 현실을 반영한 정책을 도출하지 못하는 가장 큰 실패원인이라고 보았다. 그러나 네덜란드 정부의 교통광고에 대한 일반적인 견해는 옥외광고물로 인하여 도로이용자의 주의가 분산되는것 만큼은 절대 허락할 수 없다는 강경한 입장을 취하고있다.

이에 입각하여 릭스워터스타트는 도로이용자의 주의를 분산시키는 옥외광고물을 유형화하고 이와 관련된 세부 요인들을 정리하는 작업을 진행하고 있다. 그리고 릭스워터스타트는 트래픽의 특성(Traffic Characteristics), 옥외광고물의 가시성(Conspicuity)과 처리/반응시간(Conspicuity and Processing Time) 등을 고려하여 아래와 같은 기준을 마련했으며, 이러한 기준을 충족하고 있는 옥외광고물은 네덜란드 전역에 걸쳐 단지 10%에 불과하다는 평가결과를 제시했다.

2011 WARC의 보고서에 따르면 네덜란드와 같은 선진국에서는 향후 광고비가 전통적인 매체보다는 뉴미디어 플랫폼에 더욱 많이 투자될 것으로 예상하고 있다. 미디어 테크놀로지의 융합현상과 소비자의 능동적인 마케팅 미디어의 참여로 인하여옥외광고매체 또한 이러한 흐름의 새로운 수혜자 될 것이라고 예상된다.

그러나, 네덜란드의 교통광고 정책과 규제를 살펴보면 광고매체로서의 옥외광고의 실효성보다는 소비자와 공중의 안전 그리고 사회와 환경과의 조화에 보다 큰 가치를 부여하고 있음을 알 수 있다. 다양한 미디어 크리에이티브로 초래될 수 있는 여러 가지 부작용을 실증적인 연구사례와 법령 체계를 통해 공론화하고 이에 대해 적시성 있는 정책적 대안을 모색하고 있는 점은 유념해야 할 대목이다. 또한 거리조성사업을 통해 어느 특정 지역을 시범지역으로 선정하여 과학적이고 체계적으로 옥외광고를관리하고 운영하는 사례를 제시한 점도 간과할 수 없을 것이다.

저자는 네덜란드의 교통광고와 옥외광고의 법령과 규제시스템을 통하여 다음과 같은 제언을 남기고자 한다. 첫째, 한국도 네덜란드와 같이 옥외광고 인프라를 개선하기를 바란다. 구체적으로 옥외광고 전문가 양성 및 전문 능력을 증대할 수 있는 기관과 인력이 필요하다. 이를 통해 급변하는 옥외광고 미디어와 광고기법에 상응하는 옥외광고 정책과 규제를 마련하는데 앞장서야할 것이다.

둘째, 옥외광고 선진국의 정책기관 및 전문가들과의 교류를 활성화하여 선진국형 옥외광고물 관리매커니즘을 구축하고 동시에 옥외광고산업을 진흥할 수 있는 여건을 조성해야할 것이다. 무엇보다도 창조적, 과학적 행정을 위해 옥외광고물의 핵심지표들과 각종 데이터를 양산하고 관리할 수 있는 전산화작업이 촉구된다.

끝으로 옥외광고 개선을 위한 정부의 지원체계를 강화해야 할 것이다. 네덜란드와 같이 공공목적 광고물의 관리체계를 확립하고 간판개선사업 및 거리조성가업 등을 시범적으로 운영하여 모델을 제시하는 것을 추천한다. 특히 이러한 접근법은 궁극적으로 지역별 특성이 반영되는 옥외광고물 관리지원체계를 구축하는데 필요한 절차가될 것이다.