미디어 집중과 민주주의: 왜 소유권이 문제인가?

미디어 소유 집중을 막는 법적 장치는 왜 필요한가? ‘소유권 제한이 오히려 공공의 이익을 훼손할 수 있다’는 주장을 비판할 근거는 무엇인가? 이제 언론 자유와 미디어 다양성은 ‘소유권’에 달려 있다. 미디어 기업이 복합기업화하는 추세에서 자본권력은 언론자유를 구속하는 새로운 요인이 되었다. 법규와 제도 등의 대안까지 미국의 현실을 통해 살펴본다.

■ 추천사

언론의 소유권 논쟁에 참여하고 싶은 사람이라면 꼭 읽어봐야 할 책이다.
－ 마크 쿠퍼, 미국소비자연맹

지구상에서 더 이상 존재하지 않는 것처럼 보였던 문제점 하나를 다루고 있다.
－ 제임스 커런, 런던 대학교

그가 최근에 발간한 저서 가운데 가장 빛나는 역작이다.
－ 로버트 W. 맥체스니, 일리노이 대학교

이 책은 중요한 아이디어들의 향연이다.
－ 스티븐 시프린, 코넬 대학교

언론시장의 구조가 민주주의를 유지하는 데 왜 중요한가? 이유는 물론 언론의 소유 집중 문제를 다룰 적합한 방법도 알려준다.
－ 잭 M. 볼킨, 예일 대학교

■ 책의 내용

이 책은 언론의 소유 문제가 언론 자유는 물론 민주주의의 건강성과도 밀접한 관련을 맺고 있다고 강조한다.
이를 뒷받침하는 이론과 실증적인 자료를 제시하며 구체적인 정책 방안까지 살핀다.
헌법학자인 저자는 풍부한 헌법 이론과 판례 등을 통해 미디어 소유 규제에 대한 논거를 풀어낸다. 상품지향적인 경제 모델에 기초한 소유 규제의 접근 방식에 대해서는 매체경제학적 근거와 실증 자료를 들어 그 한계를 날카롭게 지적한다.

1장에서는 언론의 소유 집중을 반대하는 근거로 세 가지 이유를 든다.
첫째, 의사소통 권력을 민주적으로 분배하는 것이 민주주의의 기본 원리에 맞기 때문이며
둘째, 언론의 소유권을 분산시키게 되면 다양한 민주적 안전장치들(비민주적이고 선동적인 권력을 방지하고 언론의 감시견 역할을 더 증진시켜 주는 것)을 확보할 수 있고,
셋째, 언론의 역기능이 발생하는 주된 원인은 사람들이 중요하게 생각하는 콘텐츠의 질과 저널리즘보다는 수익만을 좇으려는 시장의 동기가 자리하고 있기 때문이라 주장한다.

2장에서는 미디어의 소유 집중 문제에 접근하는 방식에 대해서 문제를 제기한다.

3장은 많은 사람들이 우려하고 있는 미디어의 소유 집중 문제를 시장과 인터넷을 통해서 해결할 수 있다는 논거들을 비판적으로 검토한다. 4장에서는 언론 자유의 보장을 담고 있는 미국의 수정헌법 제1조가 소유 규제를 반대하는 의미를 담고 있다는 주장에 대해서 논박을 펼친다. 마지막 5장과 후기에서는 언론의 소유 집중을 해소하기 위해 거론되는 정책적 방안들의 현실적 타당성을 꼼꼼히 따져본다.

■ 책 속으로

우리는 언론의 다양성을 이야기할 때 흔히 관점이나 내용의 다양성에 관심을 기울이지만, 사실 그러한 다양성은 과정의 다양성에서 비롯된 하나의 결과일 뿐이기 때문에 민주주의에서는 내용이나 관점의 다양성 자체를 목적으로 하지는 않는다. 민주주의는 결과보다는 과정을 중요시하기 때문이다. 따라서 언론의 소유 구조를 다양하게 하는 것은 언론을 경제적 ‘상품(commodity)’의 가치 측면에서가 아니라 민주적인 ‘과정(process)’의 가치로 보는 측면에서 매우 중요하다.
－‘역자 서문’에서

저널리스트이자 언론비평가인 리블링(A. J. Liebling)은 오래전에 다음과 같이 주장한 바 있다. “언론 자유는 언론을 소유하고 있는 사람의 것이다”. 리블링의 냉소적인 주장은 바로 소유권 문제를 핵심적인 문제로 제기하고 있다. 이 책은 그의 관점을 따라서 다른 것들 중에서 소유권이 실제로 집중되어 있는지를 따져보고, 사실이라는 결론을 제시할 것이다. 20세기를 보내면서 실제로 서구의 모든 민주국가들은 점점 늘어나고 있는 미디어 집중이 언론 자유와 민주주의에 커다란 위협이 될 것이라고 내다봤다. 대부분 민주국가들은 경쟁법(반독점법과 미디어 관련 법)을 통해서든 아니면 보조 지원 제도(흔히 영세한 미디어가 주류 미디어와 경쟁할 수 있도록 지원하기 위한 목적)를 통해서든 언론의 다양성을 지원하기 위한 정책을 채택했다.
－‘서론’에서

언론의 핵심적인 문제점은 언론인의 무능함이나 과업 실패가 아니라 구조의 문제다. 그런 점에서 첫 번째 메시지는 언론의 문제를 ‘구조적으로 생각하라’는 것이다.
…둘째, 언론을 더욱 시장 규제에 맡기자는 논의－자칭 ‘탈규제’ 운동－를 비롯한 여러 주장들은 거의 전적으로 기존의 선호도와 기존의 소득 분배의 렌즈를 통해서 본 (경제적)효율성을 강조하고 있다. ‘정책적 사고는 경제적인 효율성 개념에만 집중되어서는 안 된다’라는 두 번째 메시지를 던져준다.
…셋째, ‘미디어 개혁론자들은 기회주의적이어야 한다’는 마지막 메시지를 암시한다. 비록 학자들은 폭넓은 기반 위에서 이상을 표현해야 하지만, 개혁 운동가들은 특정 시기에 성취할 수 있고 개혁 운동이 기반을 둘 수 있는 바람직한 변화들에 초점을 맞추어야 하며, 동시에 더 넓고 추가적인 변화의 필요성과 정당성에 대해서도 늘 인지하고 있어야 한다.
－‘후기: 정책적 기회주의’에서

■ 역자 서문

요즘 우리의 언론 상황을 보면, 시곗바늘이 이삼십 년 전으로 되돌아간 것은 아닌지 착각이 들 정도로 몹시 당황스러운 일들이 벌어지고 있다.
방송사의 수장을 함부로 갈아 치우는 모습에서나 기존의 미디어 질서를 일거에 뒤엎고 새로운 미디어법을 추진하는 방식 등에서 언론의 독립성과 정책의 합리성에 대한 최소한의 고민 흔적도 찾아보기 힘들다.

게다가 법 개정의 취지와 내용을 보아도 가장 우선적으로 고려해야 할 언론의 제도적 본질에 대한 진지한 검토는 제쳐두고, 오히려 언론의 본질을 왜곡하고 훼손할 수도 있는 경제적 가치를 실현하는 데 초점을 두고 있다(그런 경제적 가치조차도 실현될지 의문이지만). 이렇듯 미디어법을 추진하는 과정에서 그것의 방식과 절차는 말할 것도 없고 그 내용에서도 천박함이 여실히 드러나고 있다.

더욱이 같은 언론학자로서 부끄럽고 실망스러웠던 것은, 일부 언론학자들의 그릇된 ‘커밍아웃’이다. 지식인이자 언론학자로서 응당 해야 할 언론의 본질과 정체성에 대한 비판적 성찰은 오간 데 없고 오히려 정치권력에 부화뇌동하는 모습에서 인간에 대한 깊은 연민마저 들었다.

언론 관련 법을 바꿀 때마다 왜 이렇게 세상이 시끄러운지 모르겠다고 불만스럽게 얘기하는 사람도 없지 않다.
그러면서 으레 언론을 둘러싼 정치 과잉이 문제라며, 정치성을 배제하고 언론 정책 그 자체만으로 순수하게 접근해야 한다는 조언을 잊지 않는다. 한마디로 정책 결정의 효율성은 없이 사회적 비용만 낭비하고 있다는 얘기다. 하지만 언론은 다른 사회 부문(특히 경제)과는 달리 본질적으로 정치사회적인 소통의 도구 즉, 민주주의의 핵심 가치를 표현하고 매개하기 위한 수단이기에, 언론의 민주적 기능에 변화를 가져오는 새로운 미디어 질서에 대해서는 치열한 갑론을박을 통해 사회적 합의를 도출하는 것이 지극히 당연하다.

이 책의 저자인 베이커(C. Edwin Baker) 교수는 바로 이처럼 언론 정책에 대한 잘못된 접근 태도에서부터 문제가 꼬이기 시작한다고 지적한다. 언론은 민주주의라는 정치사회적 가치를 실현하고 확장시키기 위한 도구로서 본연적 의미를 갖는 것이기 때문에 경제적 효율성이나 상품성에서 언론의 가치를 찾으려는 것은 근본적으로 잘못된 시도라는 것이다.

그래서 미국에서도 지난 2003년에 FCC가 같은 지역에서 신문과 방송의 교차 소유를 완화하려는 법안을 내놓자 시민들이 벌떼처럼 들고일어났다고 한다. 당시에 심지어 보수단체들까지도 FCC 법안을 반대하는 데 앞장섰다는 사실은 주목할 점이다.

언론의 독자나 시청자가 한낱 소비자로 전락했다면 있을 수 없는 일이다. 소비자라면 언론의 소유주가 누가 되든 값싼 유익함을 적당히 버무려서 재미있기만 하면 만족할 것이기 때문이다. 언론의 내용을 상품으로, 그리고 언론 수용자를 소비자로 등식화하는 식의 경제적 관점에서 언론을 산업으로 보고 시장의 효율성을 높이려는 방향으로 언론 정책을 수립하려는 시도가 민주적 시민의 저항에 부딪친 것이다.

이 책은 기업적 가치가 지배하고 있는 오늘의 언론 현실을 차분하면서도 치밀하게 분석하여 그것의 허점을 날카롭게 파헤치고 있다. 언론의 산업화와 시장화가 가속화되면서 언론의 존재 이유였던 비판과 감시의 기능이 실종되고, 대신에 경제적 효율성과 이윤이 ‘언론 기업’의 중요한 가치로 자리 잡았다.

언론의 콘텐츠는 이윤을 창출하기 위한 하나의 상품일 뿐이며, 수용자는 자신의 선호에 따라서 그러한 상품을 소비하는 소비자일 뿐이다. 그래서 언론은 시민적 계몽을 위한 공론장으로서의 모습은 점차 사라져가고 오직 경제적 이익만을 논하는 탐욕의 시장으로 변모해 가고 있다. 이것은 마치 삽시간에 삶의 터전을 쓸어가는 쓰나미처럼 민주주의에 커다란 위험을 초래하고 있다.

이 책에서 저자는 이처럼 언론이 자본에 타락하여 민주주의의 뿌리를 썩게 만드는 근본 원인을 ‘소유권의 집중’ 문제에서 찾고 있다. 언론이 소수의 통제하에 집중된다는 것은 민주주의의 샘이라 할 수 있는 ‘다양성’을 망가뜨리는 셈이어서 민주주의를 위기에 빠뜨리는 주된 원인이라는 것이다.

우리는 언론의 다양성을 이야기할 때 흔히 관점이나 내용의 다양성에 관심을 기울이지만, 사실 그러한 다양성은 과정의 다양성에서 비롯된 하나의 결과일 뿐이기 때문에 민주주의에서는 내용이나 관점의 다양성 자체를 목적으로 하지는 않는다. 민주주의는 결과보다는 과정을 중요시하기 때문이다. 따라서 언론의 소유 구조를 다양하게 하는 것은 언론을 경제적 ‘상품(commodity)’의 가치 측면에서가 아니라 민주적인 ‘과정(process)’의 가치로 보는 측면에서 매우 중요하다.

이 책은 1장에서 언론의 소유 집중을 반대하는 근거로 세 가지 이유를 들고 있다.

첫째는 의사소통 권력을 민주적으로 분배하는 것이 민주주의의 기본 원리에 맞기 때문이라는 것이다. 자원의 민주적 분배 원리라는 것은 민주주의 사회에서 지극히 당연한 규범적 원리이기 때문에 그 자체가 목적이지 실증적으로 어떤 바람직한 결과를 가져올 것이라고 예견되는 수단이 아니라는 얘기다.

둘째로 언론의 소유권을 분산시키게 되면 다양한 민주적 안전장치들(비민주적이고 선동적인 권력을 방지하고 언론의 감시견 역할을 더 증진시켜 주는 것)을 확보할 수 있기 때문이라는 것이다.

셋째로 언론의 역기능이 발생하는 주된 원인은 사람들이 중요하게 생각하는 콘텐츠의 질과 저널리즘보다는 수익만을 좇으려는 시장의 동기가 자리하고 있기 때문이라는 것이다. 저자는 이러한 세 가지 이유들을 민주적인 커뮤니케이션 질서를 구축하는 데에 핵심적인 가치로 인식하면서, 현실에서 이러한 가치를 실현하기 위해 적용되거나 고려되는 접근 방식과 구체적인 정책들이 가진 허점과 한계를 하나씩 면밀히 분석해 가고 있다.

먼저 2장에서는 미디어의 소유 집중 문제에 접근하는 방식에 대해서 문제를 제기한다. 저자는 미국에서 미디어의 소유 문제에 관해 저명한 경제학자로 이름을 날리고 있는 컴페인(Benjamin Compaine)의 접근 방식을 정면으로 비판하고 있다.
컴페인은 반독점에 대한 시카고학파의 경제적 모델을 적용해서 미디어의 소유 집중 현황을 파악하고자 하였는데, 그의 이러한 접근 방식은 신문과 방송 등 미디어의 유형을 가리지 않고 전체 미디어를 단일한 산업으로 간주하여 미디어의 집중 정도를 파악하고자 하였다.

또한 그는 인터넷 미디어의 등장으로 전통적인 미디어 권력이 해체되고 있다고 강조하기도 했다. 저자는 이러한 컴페인의 시각과 접근 방식이 근본적인 결함을 안고 있다고 본다. 무엇보다도 매체의 유형이라든가 매체 시장의 지리적 조건 등에 따른 관련 시장의 획정이 정교하지 못한 데서 오류가 발생한다는 것이다.
마치 신문과 방송이 직접적인 경쟁을 하고, 골프 잡지와 자동차 잡지가 경쟁을 하며, 혹은 전국지와 지방지가 경쟁을 하는 등 모든 미디어가 서로 경쟁하는 것으로 간주함으로써 결과적으로 미디어의 집중도가 낮게 나타날 수밖에 없는 잘못된 결과를 도출하고 있다는 것이다. 게다가 협애한 경제적 접근 방식 때문에 실제로 중요한 정치사회적 가치들에 대한 평가를 간과하고 마는 우를 범하고 있는 점도 지적하고 있다.

3장에서는 많은 사람들이 우려하고 있는 미디어의 소유 집중 문제를 시장과 인터넷을 통해서 해결할 수 있다는 논거들을 비판적으로 검토하고 있다.

첫째, 전통적인 반독점법이 발효되고 있는 한 자유 시장은 거대 미디어 기업조차도 수용자들의 요구에 맞는 콘텐츠를 공급하지 않으면 안 되도록 하는 구조적 압력으로 작용하여 결국 공론장에서 그런 거대 미디어들이 어떤 권력도 행사할 수 없게 된다는 것이다. 자유 시장을 신앙처럼 믿고 있는 사람들의 입장에서 보면, 기업은 소비자에게 소비자가 원하는 것을 주기 위해 경쟁할 수밖에 없다는 것이다. 이런 시각에서 보면 국가의 시장 규제는 가부장적인 동시에 사악한 것으로 폄훼된다. 하지만 이론적으로나 실증적으로 보면, 시장에서 이러한 소비자의 후생극대화 효과는 일어나지 않는다. 미디어 콘텐츠를 시장에서 결정하게 되면 가격의 왜곡에 따른 시장실패 때문에 부정적 외부성(언론의 선정성과 폭력성 등과 같은 반사회적 효과)이 큰 콘텐츠는 과잉 생산되는 반면에, 긍정적 외부성(권력에 대한 비판과 감시 등을 통해 사회의 타락을 방지하는 것)이 큰 콘텐츠는 생산과 유통이 줄어들기 마련이다.

둘째, 인터넷의 출현으로 언론의 소유 집중을 반대하는 어떠한 명분도 사라지고 말 것이라고 주장한다. 인터넷은 오래된 미디어의 병목 현상을 해소하고, 미디어 간 경계를 없애고 미디어 융합을 촉진하며, 다양성과 접근 가능성을 높이는 미디어 환경을 가져왔다는 것이다.
하지만 인터넷이 콘텐츠의 유통 방식을 융합했다고 해서 혹은 미디어에 대한 접근의 문제를 획기적으로 해결했다고 해서 그것이 콘텐츠의 다양성을 실현시켰다는 것을 의미하지는 않는다.
마치 모든 상품을 한곳에 진열할 수 있는 대형 마트가 들어섰다고 해서 특정 상품의 시장지배력을 약화시킬 수 없는 것과 같다.

또한 인터넷은 유통비용을 절감해 주기 때문에 누구나 콘텐츠를 제작해서 공급할 수 있게 되어 결과적으로 콘텐츠의 다양성을 증진시킬 것이라는 기대도 있다. 하지만 실제로는 유통비용이 낮으면 오히려 초판 제작비용에 더 많은 재원을 투입하는 대신에 더 많은 사람들에게 판매해서 수익을 높이려는 동기를 갖게 된다.
따라서 인터넷의 등장으로 오히려 품질이 좋은 콘텐츠의 다양성은 감소할 가능성이 더 높다. 겉으로는 인터넷상에 수많은 블로그나 웹사이트의 존재만큼이나 콘텐츠의 다양성이 높을 것 같지만, 실제로는 정반대다.

신문의 발행 부수와 웹사이트의 방문 횟수를 비교해 보면 인터넷이 신문보다도 집중도에서 훨씬 더 높게 나타났다. 2006년도 미국에서 발행 부수가 가장 많은 신문이 100번째로 많은 신문보다 부수가 21배나 더 많았지만, 방문 횟수가 가장 많은 블로그는 100번째로 많은 블로그보다 무려 80배나 더 방문 횟수가 많은 것으로 나타났다.

4장에서는 언론 자유의 보장을 담고 있는 미국의 수정헌법 제1조가 소유 규제를 반대하는 의미를 담고 있다는 주장에 대해서 논박을 펼치고 있다.
미국 재판부는 일찍이 ‘에이피 대 레드라이온 사건’에서 “중요한 것은 언론인의 권리가 아니라 수용자의 권리다”라고 천명하고 “수정헌법 제1조의 목적은 궁극적으로 진실이 승리하게 되는 자유로운 사상의 시장을 보호하는 것이지 그러한 시장의 독점을 유지하는 것이 아니다”라는 논지를 폈다.
하지만 최근에 규제 완화의 태도를 보이고 있는 FCC가 소유 집중에 대한 제한은 수정헌법 제1조의 헌법적 취지와 어긋난다는 입장을 내비치면서 수정헌법 제1조의 해석을 둘러싼 논란을 가중시켰다.

일찍이 소유 규제의 완화를 주장했던 솔라풀(Ithiel de Sola Pool)과 컴페인도 반독점 방식을 통한 소유 규제는 수정헌법 제1조의 언론자유 보호의 정신과 위배된다고 보았다.
이에 대해서 저자는 민주적인 언론 자유의 논거가 수용자를 강조한 것이지 언론사를 강조한 것이 아니란 점을 명심해야 한다고 강조한다.
수정헌법 제1조에서 강조하는 언론 자유의 의미 속에는 언론사가 자신의 이익을 지키기 위한 권리를 갖는 것을 포함시키지 않았으며, 오직 수용자의 권리를 보호하기 위한 수단으로서만 언론의 역할을 강조하고 있을 뿐이라는 것이다.

마지막 5장과 후기에서는 언론의 소유 집중을 해소하기 위해 거론되는 정책적 방안들의 현실적 타당성을 꼼꼼히 따져보고 있다. 현실적으로 완벽에 가까운 이상적인 소유권 정책을 도출한다는 것이 불가능하기 때문에 다양한 정책의 타당성을 검토함으로써 새로운 대안을 모색해 보자는 취지다.

이에 앞서 저자는 다음의 두 가지 소유 규제 방식은 근본적으로 잘못된 것이기 때문에 논의에서 주의해야 한다고 말한다.

첫째는 흔히 언론의 소유 집중을 철저히 막겠다는 취지에서 기존 언론사가 기존의 다른 언론사를 인수합병하거나 새로운 언론사를 설립하는 것을 무조건 반대하자는 주장이 있을 수 있다는 것이다. 하지만 이것은 기존 언론사를 그대로 보존하자는 것이거나 혹은 더 나은 언론 서비스를 구현할 수 있는 기존 언론사의 능력과 전문성을 사장시키는 결과를 초래하기 때문에 문제가 될 수 있다.

둘째는 언론의 도달 범위를 제한하는 이른바 ‘수용자 상한제’는 수용자의 권리를 박탈하는 것이어서 위헌적 요소가 있다는 것이다. 수용자 상한제는 직접적이고도 의도적으로 미디어의 콘텐츠에 대해 일부 수용자의 접근을 제한하는 것이어서 수용자의 기본 권리를 제한하는 결과를 초래하여 위헌 논란을 불러일으킬 소지가 크다. 실제로도 이러한 수용자 상한제는 특정의 미디어 콘텐츠에 대해서 가난한 수용자들보다는 지불 능력이 있는 부자 수용자들에게 유리한 결과를 가져올 수가 있다.
이어서 저자는 언론의 소유 집중을 막을 수 있는 일곱 가지 정책 제안을 놓고 각각의 현실적 타당성을 검토하였다.
언론의 소유 정책에서 가장 우선적으로 고려되는 반독점법은 본질적으로 상품에 초점을 맞추고 있기 때문에 언론의 소유 집중 문제를 해결하는 데 충분치 않다.

현재의 반독점 소유 규제는 상품경쟁에 초점을 맞추어 시청률이라든가 구독률 등을 기준으로 시장지배력을 평가하였으나, 실제로는 언론이 수용자라는 상품을 광고주에게 판매하는 것이기 때문에 상품 논리에 따른 소유 규제라면 오히려 광고 시장의 점유율을 따져야 한다는 문제가 발생한다. 또한 반독점 규제의 관심 대상이 공론장에서의 지배력에 있는 것이 아니라 상품의 지배력에 있다 보니 반독점법은 지역 매체들 사이에 이루어지는 전국적인 집중 현상에 대해서는 아무런 제재를 가할 수 없게 되는 문제를 야기한다. 즉 서로 다른 지역에 있는 언론사 간의 합병을 통한 소유 집중에 대해서는 제재를 가할 수가 없다는 것이다.

이어서 미디어 합병 때 정부의 승인 요건을 강화하여 언론의 소유 집중을 방지하는 것이라든가, 비언론 기업이 언론사를 인수하는 것을 금지하는 방안, 합병 언론사의 편집권의 독립을 보호하는 규정을 강화하는 것, 합병 때 언론종사자의 승인을 의무화하는 방안, 영세한 언론사에 세제 혜택과 각종 지원을 해주는 방안, 그리고 거대 미디어 기업에 대해 특별히 사회적 책임을 강화하는 방안 등을 검토하였다.

저자는 언론 문제를 접근할 때 염두에 두어야 할 세 가지 점을 당부하는 것으로 책을 마무리하고 있다.

첫째는, 언론의 문제를 구조적으로 생각해야 한다는 것이다. 언론이 야기하고 있는 사회적인 문제를 언론인의 무능함이나 실패로만 판단해서는 문제에 올바로 접근할 수 없다는 얘기다. 특히 오늘날 언론의 문제는 언론의 행위를 규율하는 시장 메커니즘과 이에 관한 규제 정책의 구조적 압력이 훨씬 더 체계적으로 작용하고 있다.

둘째는, 정책적 사고를 할 때 경제적인 효율성 개념에만 매달려서는 안 된다는 것이다. 언론 구조와 다양한 가치, 특히 민주주의에 핵심인 비상품적인 요소로서 분배적이고 절차적인 다양한 가치가 맺고 있는 체계적인 관계를 유심히 살펴봐야 한다는 얘기다.

셋째는, 언론개혁론자들은 ‘기회주의적’이어야 한다는 것이다. 학자들은 폭넓은 기반 위에서 이상을 표현해야 하지만, 개혁운동가들은 특정 시기에 성취할 수 있고 개혁운동이 기반을 둘 수 있는 바람직한 변화에 초점을 맞추어야 하며, 동시에 더 넓고 추가적인 변화의 필요성과 정당성에 대해 늘 인지하는 유연한 사고가 필요하다는 것이다.

이 책은 언론의 소유 문제가 언론 자유는 물론이고 민주주의의 건강성과도 밀접하게 관련을 맺고 있다는 점을 이론적인 논거와 실증적인 자료, 그리고 구체적인 정책 방안에 이르기까지 일관되게 강조하고 있다. 저자는 헌법학자로서 풍부한 헌법 이론과 판례 등을 통해 미디어의 소유 규제의 논거를 제시하고 있을 뿐만 아니라, 상품지향적인 경제 모델에 기초한 소유 규제의 접근 방식에 대해서는 매체경제학적인 논거와 실증적인 자료를 들어 그 한계를 날카롭게 지적하고 있다. 이는 같은 주제를 다룬 다른 책에서는 볼 수 없는 탄탄한 짜임새다.

이 책은 서구에서 가장 상업적인 언론 구조를 따르고 있는 미국의 경험에 초점을 맞추어 구성되어 있다. 하지만 언론의 새로운 구조 변동을 앞두고 몸살을 앓고 있는 우리에게도 시사하는 바가 매우 크다. 이 서문을 쓸 무렵 헌법재판소가 미디어법의 국회 처리를 두고 내린 판결이 일파만파 논란을 증폭시키고 있다.

사법부마저 민주적 원칙과 상식을 외면하고 말았다. 많은 사람들이 목전에서 벌어지고 있는 민주주의의 붕괴 조짐에 실망과 분노를 금치 못하고 있다. 더욱이 미디어법에서 논란의 핵심은 현재 한국 사회의 돈줄을 쥐고 있는 재벌과 여론을 지배하고 있는 이른바 ‘조중동 신문’이 ‘한 묶음’이 되어 방송 ‘사업’에 진출할 수 있도록 하고 있는 점이다. 언론권력과 자본권력이 언론과 민주주의를 위기로 내몰고 있다고 이 책이 지적하고 있는 미국의 현실에서 우리는 교훈을 찾아야 한다.

사람들은 시장에서 상품을 구매할 때와는 다르게 민주적 투표나 권력분립과 같은 민주적인 사회 구조와 과정을 원하고 가치 있게 생각한다. 사람들이 바라는 이러한 비상품적인 재화는 오직 정치적으로(법이나 정책을 통해서)만 획득할 수 있는 것이기에 공론장에서 치열한 논쟁과 투쟁이 따르기 마련이다.
현재 우리 사회의 민주주의와 언론 자유를 심각하게 고민하고 이를 해결하려는 시민의 각성과 실천 의지가 전제되지 않는다면, 아무리 합리적인 언론 정책이나 제도도 이상으로 그치고 말 것이라는 저자의 경고가 큰 울림으로 다가온다.

번역서로 세상에 나오기까지 많은 분들이 도움을 주셨다. 누구보다도 흔쾌히 번역을 허락해 주신 베이커 교수에게 깊은 감사를 드리지 않을 수 없다. 그동안 그의 주요 저작들을 접하며 지식인으로서 그의 비판적 성찰과 논리의 충실함에 감동을 받았던 터에, 이렇게 그의 최신 역작을 번역하는 기회가 내게 주어진 것은 큰 영광이고 기쁨이 아닐 수 없다. 덕분에 이번 번역 작업은 그의 깊은 통찰을 꼼꼼하게 배울 수 있는 귀중한 기회가 되었다. 하지만 이 번역이 그의 뜻을 제대로 담아냈는지는 의문이다.

혹여나 독자께 ‘읽기의 고통’을 안겨드렸다면 그것은 순전히 역자의 잘못에서 비롯된 것임을 밝혀둔다. 아무래도 원전이 법학자의 딱딱한 문체로 되어 있다 보니 우리말로 옮기는 일이 간단치 않은 데다가, 나의 옮기는 능력마저 더뎌서 이래저래 작업이 늦어졌다. 그때마다 격려와 독촉으로 페이스를 이끌어 준 커뮤니케이션북스 전정욱 주간에게 감사를 드린다.
끝으로 이 번역서를 세상에 내놓겠다고 용기를 가질 수 있었던 것은 ‘방송문화진흥회’의 지원이 있었기 때문이다. ‘방송문화진흥회’와 관계자들에게 깊은 감사를 드린다.

금성산 자락에서 역자

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미디어 집중과 민주주의: 왜 소유권이 문제인가?



저자 : C. 에드윈 베이커(C. Edwin Baker)
역자 : 남궁협
발행일 : 2010-01-10
쪽수 : 355
판형 : 신국판(153*224mm)
ISBN : 8956590362
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미국 펜실베이니아 대학교의 법과 대학 교수다. 스탠퍼드 대학교에서 법학사와 석사학위를, 예일 대학교에서 법학 박사학위를 취득했다. 연구 분야는 헌법 이론, 표현과 언론의 자유, 언론법, 평등 이론 등이며, 대학에서 헌법과 언론법, 수정헌법 제1조 등을 강의하고 있다. 저서로 『미디어, 시장, 그리고 민주주의(Media, Markets, and Democracy)』(2002), 『광고와 민주적 신문(Advertising and a Democratic Press)』(1994), 『인간의 자유와 표현의 자유(Human Liberty and Freedom of Speech)』(1989) 등이 있다. ‘미국시민자유연맹’의 고문 변호인과 미국대법원변호사협회 회원으로 활동했으며, ≪뉴욕 타임스≫와 같은 유수의 미국 언론에 칼럼을 기고하는 등 사회 참여도 활발히 하고 있다.

동신대학교 언론광고학과 부교수다. 원광대학교 영어교육학과를 졸업하고, 고려대학교 대학원 신문방송학과에서 언론학 석사학위와 박사학위를 취득했다. 한국언론학회와 한국방송학회 기획이사, 광주전남언론학회 회장을 역임했다. 저서로 『텔레비전 산업의 시장경쟁』(2007), 『디지털시대의 방송편성론』(공저, 2006), 『방송론』(공저, 2005)이 있고, 『방송의 세계화와 문화정체성』(공역, 1999)이 있다.

미디어 소유 집중을 막는 법적 장치는 왜 필요한가? ‘소유권 제한이 오히려 공공의 이익을 훼손할 수 있다’는 주장을 비판할 근거는 무엇인가? 이제 언론 자유와 미디어 다양성은 ‘소유권’에 달려 있다. 미디어 기업이 복합기업화하는 추세에서 자본권력은 언론자유를 구속하는 새로운 요인이 되었다. 법규와 제도 등의 대안까지 미국의 현실을 통해 살펴본다.

■ 추천사

언론의 소유권 논쟁에 참여하고 싶은 사람이라면 꼭 읽어봐야 할 책이다.
－ 마크 쿠퍼, 미국소비자연맹

지구상에서 더 이상 존재하지 않는 것처럼 보였던 문제점 하나를 다루고 있다.
－ 제임스 커런, 런던 대학교

그가 최근에 발간한 저서 가운데 가장 빛나는 역작이다.
－ 로버트 W. 맥체스니, 일리노이 대학교

이 책은 중요한 아이디어들의 향연이다.
－ 스티븐 시프린, 코넬 대학교

■ 책의 내용

이 책은 언론의 소유 문제가 언론 자유는 물론 민주주의의 건강성과도 밀접한 관련을 맺고 있다고 강조한다. 이를 뒷받침하는 이론과 실증적인 자료를 제시하며 구체적인 정책 방안까지 살핀다. 헌법학자인 저자는 풍부한 헌법 이론과 판례 등을 통해 미디어 소유 규제에 대한 논거를 풀어낸다. 상품지향적인 경제 모델에 기초한 소유 규제의 접근 방식에 대해서는 매체경제학적 근거와 실증 자료를 들어 그 한계를 날카롭게 지적한다.
1장에서는 언론의 소유 집중을 반대하는 근거로 세 가지 이유를 든다. 첫째, 의사소통 권력을 민주적으로 분배하는 것이 민주주의의 기본 원리에 맞기 때문이며 둘째, 언론의 소유권을 분산시키게 되면 다양한 민주적 안전장치들(비민주적이고 선동적인 권력을 방지하고 언론의 감시견 역할을 더 증진시켜 주는 것)을 확보할 수 있고, 셋째, 언론의 역기능이 발생하는 주된 원인은 사람들이 중요하게 생각하는 콘텐츠의 질과 저널리즘보다는 수익만을 좇으려는 시장의 동기가 자리하고 있기 때문이라 주장한다.
2장에서는 미디어의 소유 집중 문제에 접근하는 방식에 대해서 문제를 제기한다. 3장은 많은 사람들이 우려하고 있는 미디어의 소유 집중 문제를 시장과 인터넷을 통해서 해결할 수 있다는 논거들을 비판적으로 검토한다. 4장에서는 언론 자유의 보장을 담고 있는 미국의 수정헌법 제1조가 소유 규제를 반대하는 의미를 담고 있다는 주장에 대해서 논박을 펼친다. 마지막 5장과 후기에서는 언론의 소유 집중을 해소하기 위해 거론되는 정책적 방안들의 현실적 타당성을 꼼꼼히 따져본다.

■ 책 속으로

언론의 핵심적인 문제점은 언론인의 무능함이나 과업 실패가 아니라 구조의 문제다. 그런 점에서 첫 번째 메시지는 언론의 문제를 ‘구조적으로 생각하라’는 것이다. …둘째, 언론을 더욱 시장 규제에 맡기자는 논의－자칭 ‘탈규제’ 운동－를 비롯한 여러 주장들은 거의 전적으로 기존의 선호도와 기존의 소득 분배의 렌즈를 통해서 본 (경제적)효율성을 강조하고 있다. ‘정책적 사고는 경제적인 효율성 개념에만 집중되어서는 안 된다’라는 두 번째 메시지를 던져준다. …셋째, ‘미디어 개혁론자들은 기회주의적이어야 한다’는 마지막 메시지를 암시한다. 비록 학자들은 폭넓은 기반 위에서 이상을 표현해야 하지만, 개혁 운동가들은 특정 시기에 성취할 수 있고 개혁 운동이 기반을 둘 수 있는 바람직한 변화들에 초점을 맞추어야 하며, 동시에 더 넓고 추가적인 변화의 필요성과 정당성에 대해서도 늘 인지하고 있어야 한다.
－‘후기: 정책적 기회주의’에서

■ 역자 서문

요즘 우리의 언론 상황을 보면, 시곗바늘이 이삼십 년 전으로 되돌아간 것은 아닌지 착각이 들 정도로 몹시 당황스러운 일들이 벌어지고 있다.

방송사의 수장을 함부로 갈아 치우는 모습에서나 기존의 미디어 질서를 일거에 뒤엎고 새로운 미디어법을 추진하는 방식 등에서 언론의 독립성과 정책의 합리성에 대한 최소한의 고민 흔적도 찾아보기 힘들다.

게다가 법 개정의 취지와 내용을 보아도 가장 우선적으로 고려해야 할 언론의 제도적 본질에 대한 진지한 검토는 제쳐두고, 오히려 언론의 본질을 왜곡하고 훼손할 수도 있는 경제적 가치를 실현하는 데 초점을 두고 있다(그런 경제적 가치조차도 실현될지 의문이지만). 이렇듯 미디어법을 추진하는 과정에서 그것의 방식과 절차는 말할 것도 없고 그 내용에서도 천박함이 여실히 드러나고 있다.

더욱이 같은 언론학자로서 부끄럽고 실망스러웠던 것은, 일부 언론학자들의 그릇된 ‘커밍아웃’이다. 지식인이자 언론학자로서 응당 해야 할 언론의 본질과 정체성에 대한 비판적 성찰은 오간 데 없고 오히려 정치권력에 부화뇌동하는 모습에서 인간에 대한 깊은 연민마저 들었다.

언론 관련 법을 바꿀 때마다 왜 이렇게 세상이 시끄러운지 모르겠다고 불만스럽게 얘기하는 사람도 없지 않다. 그러면서 으레 언론을 둘러싼 정치 과잉이 문제라며, 정치성을 배제하고 언론 정책 그 자체만으로 순수하게 접근해야 한다는 조언을 잊지 않는다. 한마디로 정책 결정의 효율성은 없이 사회적 비용만 낭비하고 있다는 얘기다. 하지만 언론은 다른 사회 부문(특히 경제)과는 달리 본질적으로 정치사회적인 소통의 도구 즉, 민주주의의 핵심 가치를 표현하고 매개하기 위한 수단이기에, 언론의 민주적 기능에 변화를 가져오는 새로운 미디어 질서에 대해서는 치열한 갑론을박을 통해 사회적 합의를 도출하는 것이 지극히 당연하다.

이 책의 저자인 베이커(C. Edwin Baker) 교수는 바로 이처럼 언론 정책에 대한 잘못된 접근 태도에서부터 문제가 꼬이기 시작한다고 지적한다. 언론은 민주주의라는 정치사회적 가치를 실현하고 확장시키기 위한 도구로서 본연적 의미를 갖는 것이기 때문에 경제적 효율성이나 상품성에서 언론의 가치를 찾으려는 것은 근본적으로 잘못된 시도라는 것이다.

그래서 미국에서도 지난 2003년에 FCC가 같은 지역에서 신문과 방송의 교차 소유를 완화하려는 법안을 내놓자 시민들이 벌떼처럼 들고일어났다고 한다.

당시에 심지어 보수단체들까지도 FCC 법안을 반대하는 데 앞장섰다는 사실은 주목할 점이다.

언론의 독자나 시청자가 한낱 소비자로 전락했다면 있을 수 없는 일이다. 소비자라면 언론의 소유주가 누가 되든 값싼 유익함을 적당히 버무려서 재미있기만 하면 만족할 것이기 때문이다. 언론의 내용을 상품으로, 그리고 언론 수용자를 소비자로 등식화하는 식의 경제적 관점에서 언론을 산업으로 보고 시장의 효율성을 높이려는 방향으로 언론 정책을 수립하려는 시도가 민주적 시민의 저항에 부딪친 것이다.

이 책은 기업적 가치가 지배하고 있는 오늘의 언론 현실을 차분하면서도 치밀하게 분석하여 그것의 허점을 날카롭게 파헤치고 있다. 언론의 산업화와 시장화가 가속화되면서 언론의 존재 이유였던 비판과 감시의 기능이 실종되고, 대신에 경제적 효율성과 이윤이 ‘언론 기업’의 중요한 가치로 자리 잡았다.

언론의 콘텐츠는 이윤을 창출하기 위한 하나의 상품일 뿐이며, 수용자는 자신의 선호에 따라서 그러한 상품을 소비하는 소비자일 뿐이다. 그래서 언론은 시민적 계몽을 위한 공론장으로서의 모습은 점차 사라져가고 오직 경제적 이익만을 논하는 탐욕의 시장으로 변모해 가고 있다. 이것은 마치 삽시간에 삶의 터전을 쓸어가는 쓰나미처럼 민주주의에 커다란 위험을 초래하고 있다.

이 책에서 저자는 이처럼 언론이 자본에 타락하여 민주주의의 뿌리를 썩게 만드는 근본 원인을 ‘소유권의 집중’ 문제에서 찾고 있다. 언론이 소수의 통제하에 집중된다는 것은 민주주의의 샘이라 할 수 있는 ‘다양성’을 망가뜨리는 셈이어서 민주주의를 위기에 빠뜨리는 주된 원인이라는 것이다. 우리는 언론의 다양성을 이야기할 때 흔히 관점이나 내용의 다양성에 관심을 기울이지만, 사실 그러한 다양성은 과정의 다양성에서 비롯된 하나의 결과일 뿐이기 때문에 민주주의에서는 내용이나 관점의 다양성 자체를 목적으로 하지는 않는다.

민주주의는 결과보다는 과정을 중요시하기 때문이다. 따라서 언론의 소유 구조를 다양하게 하는 것은 언론을 경제적 ‘상품(commodity)’의 가치 측면에서가 아니라 민주적인 ‘과정(process)’의 가치로 보는 측면에서 매우 중요하다.

이 책은 1장에서 언론의 소유 집중을 반대하는 근거로 세 가지 이유를 들고 있다.

첫째는 의사소통 권력을 민주적으로 분배하는 것이 민주주의의 기본 원리에 맞기 때문이라는 것이다. 자원의 민주적 분배 원리라는 것은 민주주의 사회에서 지극히 당연한 규범적 원리이기 때문에 그 자체가 목적이지 실증적으로 어떤 바람직한 결과를 가져올 것이라고 예견되는 수단이 아니라는 얘기다.

둘째로 언론의 소유권을 분산시키게 되면 다양한 민주적 안전장치들(비민주적이고 선동적인 권력을 방지하고 언론의 감시견 역할을 더 증진시켜 주는 것)을 확보할 수 있기 때문이라는 것이다.

셋째로 언론의 역기능이 발생하는 주된 원인은 사람들이 중요하게 생각하는 콘텐츠의 질과 저널리즘보다는 수익만을 좇으려는 시장의 동기가 자리하고 있기 때문이라는 것이다. 저자는 이러한 세 가지 이유들을 민주적인 커뮤니케이션 질서를 구축하는 데에 핵심적인 가치로 인식하면서, 현실에서 이러한 가치를 실현하기 위해 적용되거나 고려되는 접근 방식과 구체적인 정책들이 가진 허점과 한계를 하나씩 면밀히 분석해 가고 있다.

먼저 2장에서는 미디어의 소유 집중 문제에 접근하는 방식에 대해서 문제를 제기한다. 저자는 미국에서 미디어의 소유 문제에 관해 저명한 경제학자로 이름을 날리고 있는 컴페인(Benjamin Compaine)의 접근 방식을 정면으로 비판하고 있다.

컴페인은 반독점에 대한 시카고학파의 경제적 모델을 적용해서 미디어의 소유 집중 현황을 파악하고자 하였는데, 그의 이러한 접근 방식은 신문과 방송 등 미디어의 유형을 가리지 않고 전체 미디어를 단일한 산업으로 간주하여 미디어의 집중 정도를 파악하고자 하였다. 또한 그는 인터넷 미디어의 등장으로 전통적인 미디어 권력이 해체되고 있다고 강조하기도 했다.

저자는 이러한 컴페인의 시각과 접근 방식이 근본적인 결함을 안고 있다고 본다. 무엇보다도 매체의 유형이라든가 매체 시장의 지리적 조건 등에 따른 관련 시장의 획정이 정교하지 못한 데서 오류가 발생한다는 것이다.

마치 신문과 방송이 직접적인 경쟁을 하고, 골프 잡지와 자동차 잡지가 경쟁을 하며, 혹은 전국지와 지방지가 경쟁을 하는 등 모든 미디어가 서로 경쟁하는 것으로 간주함으로써 결과적으로 미디어의 집중도가 낮게 나타날 수밖에 없는 잘못된 결과를 도출하고 있다는 것이다. 게다가 협애한 경제적 접근 방식 때문에 실제로 중요한 정치사회적 가치들에 대한 평가를 간과하고 마는 우를 범하고 있는 점도 지적하고 있다.

3장에서는 많은 사람들이 우려하고 있는 미디어의 소유 집중 문제를 시장과 인터넷을 통해서 해결할 수 있다는 논거들을 비판적으로 검토하고 있다.

첫째, 전통적인 반독점법이 발효되고 있는 한 자유 시장은 거대 미디어 기업조차도 수용자들의 요구에 맞는 콘텐츠를 공급하지 않으면 안 되도록 하는 구조적 압력으로 작용하여 결국 공론장에서 그런 거대 미디어들이 어떤 권력도 행사할 수 없게 된다는 것이다. 자유 시장을 신앙처럼 믿고 있는 사람들의 입장에서 보면, 기업은 소비자에게 소비자가 원하는 것을 주기 위해 경쟁할 수밖에 없다는 것이다. 이런 시각에서 보면 국가의 시장 규제는 가부장적인 동시에 사악한 것으로 폄훼된다. 하지만 이론적으로나 실증적으로 보면, 시장에서 이러한 소비자의 후생극대화 효과는 일어나지 않는다. 미디어 콘텐츠를 시장에서 결정하게 되면 가격의 왜곡에 따른 시장실패 때문에 부정적 외부성(언론의 선정성과 폭력성 등과 같은 반사회적 효과)이 큰 콘텐츠는 과잉 생산되는 반면에, 긍정적 외부성(권력에 대한 비판과 감시 등을 통해 사회의 타락을 방지하는 것)이 큰 콘텐츠는 생산과 유통이 줄어들기 마련이다.

둘째, 인터넷의 출현으로 언론의 소유 집중을 반대하는 어떠한 명분도 사라지고 말 것이라고 주장한다. 인터넷은 오래된 미디어의 병목 현상을 해소하고, 미디어 간 경계를 없애고 미디어 융합을 촉진하며, 다양성과 접근 가능성을 높이는 미디어 환경을 가져왔다는 것이다. 하지만 인터넷이 콘텐츠의 유통 방식을 융합했다고 해서 혹은 미디어에 대한 접근의 문제를 획기적으로 해결했다고 해서 그것이 콘텐츠의 다양성을 실현시켰다는 것을 의미하지는 않는다. 마치 모든 상품을 한곳에 진열할 수 있는 대형 마트가 들어섰다고 해서 특정 상품의 시장지배력을 약화시킬 수 없는 것과 같다.

또한 인터넷은 유통비용을 절감해 주기 때문에 누구나 콘텐츠를 제작해서 공급할 수 있게 되어 결과적으로 콘텐츠의 다양성을 증진시킬 것이라는 기대도 있다. 하지만 실제로는 유통비용이 낮으면 오히려 초판 제작비용에 더 많은 재원을 투입하는 대신에 더 많은 사람들에게 판매해서 수익을 높이려는 동기를 갖게 된다. 따라서 인터넷의 등장으로 오히려 품질이 좋은 콘텐츠의 다양성은 감소할 가능성이 더 높다. 겉으로는 인터넷상에 수많은 블로그나 웹사이트의 존재만큼이나 콘텐츠의 다양성이 높을 것 같지만, 실제로는 정반대다. 신문의 발행 부수와 웹사이트의 방문 횟수를 비교해 보면 인터넷이 신문보다도 집중도에서 훨씬 더 높게 나타났다.

2006년도 미국에서 발행 부수가 가장 많은 신문이 100번째로 많은 신문보다 부수가 21배나 더 많았지만, 방문 횟수가 가장 많은 블로그는 100번째로 많은 블로그보다 무려 80배나 더 방문 횟수가 많은 것으로 나타났다.

4장에서는 언론 자유의 보장을 담고 있는 미국의 수정헌법 제1조가 소유 규제를 반대하는 의미를 담고 있다는 주장에 대해서 논박을 펼치고 있다.
미국 재판부는 일찍이 ‘에이피 대 레드라이온 사건’에서 “중요한 것은 언론인의 권리가 아니라 수용자의 권리다”라고 천명하고 “수정헌법 제1조의 목적은 궁극적으로 진실이 승리하게 되는 자유로운 사상의 시장을 보호하는 것이지 그러한 시장의 독점을 유지하는 것이 아니다”라는 논지를 폈다.

하지만 최근에 규제 완화의 태도를 보이고 있는 FCC가 소유 집중에 대한 제한은 수정헌법 제1조의 헌법적 취지와 어긋난다는 입장을 내비치면서 수정헌법 제1조의 해석을 둘러싼 논란을 가중시켰다.

일찍이 소유 규제의 완화를 주장했던 솔라풀(Ithiel de Sola Pool)과 컴페인도 반독점 방식을 통한 소유 규제는 수정헌법 제1조의 언론자유 보호의 정신과 위배된다고 보았다.

이에 대해서 저자는 민주적인 언론 자유의 논거가 수용자를 강조한 것이지 언론사를 강조한 것이 아니란 점을 명심해야 한다고 강조한다. 수정헌법 제1조에서 강조하는 언론 자유의 의미 속에는 언론사가 자신의 이익을 지키기 위한 권리를 갖는 것을 포함시키지 않았으며, 오직 수용자의 권리를 보호하기 위한 수단으로서만 언론의 역할을 강조하고 있을 뿐이라는 것이다.

마지막 5장과 후기에서는 언론의 소유 집중을 해소하기 위해 거론되는 정책적 방안들의 현실적 타당성을 꼼꼼히 따져보고 있다.

현실적으로 완벽에 가까운 이상적인 소유권 정책을 도출한다는 것이 불가능하기 때문에 다양한 정책의 타당성을 검토함으로써 새로운 대안을 모색해 보자는 취지다.

이에 앞서 저자는 다음의 두 가지 소유 규제 방식은 근본적으로 잘못된 것이기 때문에 논의에서 주의해야 한다고 말한다.

첫째는 흔히 언론의 소유 집중을 철저히 막겠다는 취지에서 기존 언론사가 기존의 다른 언론사를 인수합병하거나 새로운 언론사를 설립하는 것을 무조건 반대하자는 주장이 있을 수 있다는 것이다. 하지만 이것은 기존 언론사를 그대로 보존하자는 것이거나 혹은 더 나은 언론 서비스를 구현할 수 있는 기존 언론사의 능력과 전문성을 사장시키는 결과를 초래하기 때문에 문제가 될 수 있다.

둘째는 언론의 도달 범위를 제한하는 이른바 ‘수용자 상한제’는 수용자의 권리를 박탈하는 것이어서 위헌적 요소가 있다는 것이다. 수용자 상한제는 직접적이고도 의도적으로 미디어의 콘텐츠에 대해 일부 수용자의 접근을 제한하는 것이어서 수용자의 기본 권리를 제한하는 결과를 초래하여 위헌 논란을 불러일으킬 소지가 크다.

실제로도 이러한 수용자 상한제는 특정의 미디어 콘텐츠에 대해서 가난한 수용자들보다는 지불 능력이 있는 부자 수용자들에게 유리한 결과를 가져올 수가 있다.

이어서 저자는 언론의 소유 집중을 막을 수 있는 일곱 가지 정책 제안을 놓고 각각의 현실적 타당성을 검토하였다.

언론의 소유 정책에서 가장 우선적으로 고려되는 반독점법은 본질적으로 상품에 초점을 맞추고 있기 때문에 언론의 소유 집중 문제를 해결하는 데 충분치 않다.

현재의 반독점 소유 규제는 상품경쟁에 초점을 맞추어 시청률이라든가 구독률 등을 기준으로 시장지배력을 평가하였으나, 실제로는 언론이 수용자라는 상품을 광고주에게 판매하는 것이기 때문에 상품 논리에 따른 소유 규제라면 오히려 광고 시장의 점유율을 따져야 한다는 문제가 발생한다.

또한 반독점 규제의 관심 대상이 공론장에서의 지배력에 있는 것이 아니라 상품의 지배력에 있다 보니 반독점법은 지역 매체들 사이에 이루어지는 전국적인 집중 현상에 대해서는 아무런 제재를 가할 수 없게 되는 문제를 야기한다.

즉 서로 다른 지역에 있는 언론사 간의 합병을 통한 소유 집중에 대해서는 제재를 가할 수가 없다는 것이다. 이어서 미디어 합병 때 정부의 승인 요건을 강화하여 언론의 소유 집중을 방지하는 것이라든가, 비언론 기업이 언론사를 인수하는 것을 금지하는 방안, 합병 언론사의 편집권의 독립을 보호하는 규정을 강화하는 것, 합병 때 언론종사자의 승인을 의무화하는 방안, 영세한 언론사에 세제 혜택과 각종 지원을 해주는 방안, 그리고 거대 미디어 기업에 대해 특별히 사회적 책임을 강화하는 방안 등을 검토하였다.

저자는 언론 문제를 접근할 때 염두에 두어야 할 세 가지 점을 당부하는 것으로 책을 마무리하고 있다.

첫째는, 언론의 문제를 구조적으로 생각해야 한다는 것이다. 언론이 야기하고 있는 사회적인 문제를 언론인의 무능함이나 실패로만 판단해서는 문제에 올바로 접근할 수 없다는 얘기다. 특히 오늘날 언론의 문제는 언론의 행위를 규율하는 시장 메커니즘과 이에 관한 규제 정책의 구조적 압력이 훨씬 더 체계적으로 작용하고 있다.

둘째는, 정책적 사고를 할 때 경제적인 효율성 개념에만 매달려서는 안 된다는 것이다. 언론 구조와 다양한 가치, 특히 민주주의에 핵심인 비상품적인 요소로서 분배적이고 절차적인 다양한 가치가 맺고 있는 체계적인 관계를 유심히 살펴봐야 한다는 얘기다.

셋째는, 언론개혁론자들은 ‘기회주의적’이어야 한다는 것이다. 학자들은 폭넓은 기반 위에서 이상을 표현해야 하지만, 개혁운동가들은 특정 시기에 성취할 수 있고 개혁운동이 기반을 둘 수 있는 바람직한 변화에 초점을 맞추어야 하며, 동시에 더 넓고 추가적인 변화의 필요성과 정당성에 대해 늘 인지하는 유연한 사고가 필요하다는 것이다.

이 책은 언론의 소유 문제가 언론 자유는 물론이고 민주주의의 건강성과도 밀접하게 관련을 맺고 있다는 점을 이론적인 논거와 실증적인 자료, 그리고 구체적인 정책 방안에 이르기까지 일관되게 강조하고 있다. 저자는 헌법학자로서 풍부한 헌법 이론과 판례 등을 통해 미디어의 소유 규제의 논거를 제시하고 있을 뿐만 아니라, 상품지향적인 경제 모델에 기초한 소유 규제의 접근 방식에 대해서는 매체경제학적인 논거와 실증적인 자료를 들어 그 한계를 날카롭게 지적하고 있다. 이는 같은 주제를 다룬 다른 책에서는 볼 수 없는 탄탄한 짜임새다.

이 책은 서구에서 가장 상업적인 언론 구조를 따르고 있는 미국의 경험에 초점을 맞추어 구성되어 있다. 하지만 언론의 새로운 구조 변동을 앞두고 몸살을 앓고 있는 우리에게도 시사하는 바가 매우 크다. 이 서문을 쓸 무렵 헌법재판소가 미디어법의 국회 처리를 두고 내린 판결이 일파만파 논란을 증폭시키고 있다. 사법부마저 민주적 원칙과 상식을 외면하고 말았다.

많은 사람들이 목전에서 벌어지고 있는 민주주의의 붕괴 조짐에 실망과 분노를 금치 못하고 있다.

더욱이 미디어법에서 논란의 핵심은 현재 한국 사회의 돈줄을 쥐고 있는 재벌과 여론을 지배하고 있는 이른바 ‘조중동 신문’이 ‘한 묶음’이 되어 방송 ‘사업’에 진출할 수 있도록 하고 있는 점이다. 언론권력과 자본권력이 언론과 민주주의를 위기로 내몰고 있다고 이 책이 지적하고 있는 미국의 현실에서 우리는 교훈을 찾아야 한다.

사람들은 시장에서 상품을 구매할 때와는 다르게 민주적 투표나 권력분립과 같은 민주적인 사회 구조와 과정을 원하고 가치 있게 생각한다. 사람들이 바라는 이러한 비상품적인 재화는 오직 정치적으로(법이나 정책을 통해서)만 획득할 수 있는 것이기에 공론장에서 치열한 논쟁과 투쟁이 따르기 마련이다. 현재 우리 사회의 민주주의와 언론 자유를 심각하게 고민하고 이를 해결하려는 시민의 각성과 실천 의지가 전제되지 않는다면, 아무리 합리적인 언론 정책이나 제도도 이상으로 그치고 말 것이라는 저자의 경고가 큰 울림으로 다가온다.

번역서로 세상에 나오기까지 많은 분들이 도움을 주셨다. 누구보다도 흔쾌히 번역을 허락해 주신 베이커 교수에게 깊은 감사를 드리지 않을 수 없다. 그동안 그의 주요 저작들을 접하며 지식인으로서 그의 비판적 성찰과 논리의 충실함에 감동을 받았던 터에, 이렇게 그의 최신 역작을 번역하는 기회가 내게 주어진 것은 큰 영광이고 기쁨이 아닐 수 없다.

덕분에 이번 번역 작업은 그의 깊은 통찰을 꼼꼼하게 배울 수 있는 귀중한 기회가 되었다. 하지만 이 번역이 그의 뜻을 제대로 담아냈는지는 의문이다. 혹여나 독자께 ‘읽기의 고통’을 안겨드렸다면 그것은 순전히 역자의 잘못에서 비롯된 것임을 밝혀둔다. 아무래도 원전이 법학자의 딱딱한 문체로 되어 있다 보니 우리말로 옮기는 일이 간단치 않은 데다가,

나의 옮기는 능력마저 더뎌서 이래저래 작업이 늦어졌다. 그때마다 격려와 독촉으로 페이스를 이끌어 준 커뮤니케이션북스 전정욱 주간에게 감사를 드린다. 끝으로 이 번역서를 세상에 내놓겠다고 용기를 가질 수 있었던 것은 ‘방송문화진흥회’의 지원이 있었기 때문이다. ‘방송문화진흥회’와 관계자들에게 깊은 감사를 드린다.

금성산 자락에서 역자

역자 서문
서문

서론

01   중대 기로에 있는 민주주의－왜 미디어의 소유권 문제가 중요한가?
    1. 소유권 집중에 반대하는 세 가지 주요 이유
    2. 추가적인 구조적 고려 사항

02   이것은 사실이 아니다(1)－언론 소유주가 다양하다?
    1. 반독점에 대한 컴페인의 분석과 시카고학파의 접근 방법
    2. FCC의 다양성 지수

03   이것은 사실이 아니다(2)－시장이나 인터넷이 다양성을 해결해 줄 것이다?
    1. 시장의 통제와 공급
    2. 인터넷 해결책

04   수정헌법 제1조의 언론 자유 보장－소유 규제에 대한 반대 논거인가?
    1. 정부 권력에 대한 제한으로서의 수정헌법 제1조: 세 가지 전제
    2. 언론 자유의 최종 수혜자(혹은 토대)
    3. 수정헌법 제1조의 목적에 대한 훼손
    4. 사법적 개입: 심의의 적절한 수준과 형태
    5. 소유 집중에 대한 제한을 요구하는 것으로서의 수정헌법 제1조

05   해결 방안
    1. 잘못된 소유 규제
    2. 정책 제안

후기－정책적 기회주의
    1. 커뮤니케이션 권력의 민주적인 분배
    2. 위험 감소: 선동적 권력의 회피와 감시견 역할의 증진
    3. 콘텐츠의 생산과 공급에서 시장 실패의 부작용 줄이기
    4. 정책 요약

미주
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